Wohin steuert die EU-Agrarpolitik?

27. Oktober 2010

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Finanzen Wenngleich die derzeitigen Regelungen zur Agrarpolitik und zum Finanzrahmen der EU noch bis zum Jahre 2013 festgeschrieben sind, ist auf nationaler und EU-Ebene die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik in vollem Gange. Worum es dabei geht und wie weit die Überlegungen im Einzelnen sind, soll im Folgenden beleuchtet werden.

ie EU-Agrarpolitik ist zwar ein bedeutender, aber nicht der einzige Bereich, der für die Zeit nach 2013 neu geregelt werden muss. Und deshalb geht es zunächst um die EU-Finanzen insgesamt, die so genannte „Finanzielle Vorausschau 2014 bis 2020".

Verteilung völlig offen

Hier eine Einigung zu erzielen, war schon in der Vergangenheit nicht immer ganz einfach, ist aber Voraussetzung, um bezüglich der Ausgestaltung der wesentlichen „Fördertöpfe" der EU voranzukommen. Das heißt neben der Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geht es zeitlich auch – und konkurrierend – um die Ausgestaltung der künftigen Regionalförderung (EFRE) und der Sozial- und Arbeitsmarktförderung (ESF), wobei der Ausgang – und insbesondere die Verteilung der Mittel auf die Töpfe – noch völlig offen ist. Bei der Gemeinsamen Agrarpolitik wiederum geht es um die Frage der inhaltlichen Ausgestaltung und finanziellen Ausstattung der beiden bestehenden Säulen. Und: Soll das Zwei-Säulen-Modell mit der Betriebsprämie, gespeist aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) in der 1. Säule und den ländlichen Entwicklungsprogrammen, gespeist aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung ländlicher Räume (ELER) überhaupt erhalten bleiben?

Am 17. November 2010 soll die Mitteilung der EU-Kommission zur Zukunft der GAP bis 2020 offiziell vorgelegt werden. Ein erster Entwurf, der Anfang Oktober inoffiziell aufgetaucht ist, lässt erahnen, wohin die Reise gehen soll. In einem 14-seitigen Papier mit dem Titel „The CAP towards 2020" werden im politischen Teil vor allem die Aspekte Ernährungssicherung, Wettbewerb, „Greening", Umverteilung und Beitrag der Landwirtschaft im ländlichen Raum hervorgehoben. Als Ziele der künftigen GAP werden eine „stabile Nahrungsmittelerzeugung", die „nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen" und eine „balancierte territoriale Entwicklung" genannt.

Wird radikal reformiert?

Drei Politikoptionen werden zur Diskussion gestellt: Erste Option: Weiterentwickelter Status Quo mit „leichter" Umverteilung von Mitteln zwischen den Mitgliedstaaten. Zweite Option: Ausbalancierte und zielgerichtete Förderung. Dritte Option: Abschaffung der Markt- und Einkommenstützung – radikale Reform der GAP.

Wobei die Kommission der Option zwei deutlich den Vorzug gibt. Dabei soll an der Zwei-Säulen-Struktur der Gemeinsamen Agrarpolitik dem Grunde nach festgehalten werden, wenngleich an verschiedenen Stellen eine „Vermischung" der beiden Säulen geplant zu sein scheint.

Die entkoppelten Direktzahlungen aus der 1. Säule sollen als „Basis-Einkommenstützung" fungieren, wobei an Zahlungsansprüchen mit Cross Compliance-Verpflichtung festgehalten werden soll. Für „große Betriebe" wird erneut eine Obergrenze („Kappung") der Direktzahlung ins Spiel gebracht, wobei den negativen Effekten einer Kappung bei großen Betrieben mit hoher Beschäftigung durch die Berücksichtigung der angestellten Arbeitskräfte begegnet werden könnte.

Hilfen für Kleinbauern

Neu eingeführt werden soll eine „Greening-Komponente" der Direktzahlungen für Umweltmaßnahmen als „aufgesattelte" Top ups. Eine besondere Hilfe sollen „Kleinbauern" erhalten, das heißt die Sozialpolitik zieht ebenfalls in die 1. Säule ein. Die Möglichkeit, für bestimmte Produktionsweisen gekoppelte Zahlungen zu gewähren, soll in geringem Umfang erhalten bleiben. Cross Compliance soll vereinfacht, aber nicht „verwässert" werden und schließlich soll durch eine geänderte Definition erreicht werden, dass Direktzahlungen nur aktiven Landwirten zufließen. Für Landwirte in Gebieten mit besonderen natürlichen Begrenzungen / Nachteilen soll eine obligatorische Zusatzzahlung eingeführt werden. Die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete wird damit von der bisherigen 1. Säule in die 2. Säule überführt.

Grundsätzlich strebt die Kommission eine Fortsetzung der Marktorientierung an, wobei ein unteres Sicherheitsnetz über sogar ausgeweitete Interventionen in der Marktordnung erhalten bleiben soll. Die Milchquote soll bis 2015 auslaufen. Bei Zucker ist man noch unsicher und sucht nach Optionen für eine Anschlussregelung nach 2015. Innerhalb der Produktionskette sollen die Landwirte gegenüber Ernährungsindustrie und Handel gestärkt werden.

In der 2. Säule sollen sich die Fördermaßnahmen an Zielvorgaben der EU orientieren. Die bisherigen Schwerpunktachsen der ELER-Verordnung werden im Gegenzug aufgegeben, jedoch soll ein „breiter Instrumentenkasten" (Investitionsbeihilfen zur Verbesserung der Wettbewerbssituation, nachhaltiger Umgang mit den natürlichen Ressourcen, gleichwertige ländliche Entwicklung) erhalten bleiben. Deutlich erkennbar ist, dass ein Schwergewicht beim Umweltschutz und der ländlichen Entwicklung liegen soll. Einzige Ausnahme ist das Risk-Management. Hier soll eine EU-Förderung z.B. für Versicherungen, Krisenfonds usw. angeboten werden. Die Verteilung der 2.-Säule-Budgets auf die Mitgliedsstaaten soll nach objektiven Kriterien erfolgen.

Handschrift von Ciolos¸

Der Entwurf der Mitteilung der Kommission zur Zukunft der GAP bis 2020 trägt eindeutig die Handschrift des neuen Agrarkommissars Dacian Ciolos¸, der sich damit offensichtlich deutlich von seinen Vorgängern Franz Fischler und Mariann Fischer-Boel absetzen möchte. Vor dem Hintergrund der Diskussion um Welternährung und Ressourcenschutz lässt das Papier durchaus gestalterische Chancen erkennen. Allerdings ist die Gefahr groß, dass der neue Ansatz den neuen Mitgliedsstaaten der EU mehr entgegen kommt als den alten.

Das Ziel einer Angleichung der unterschiedlichen Betriebsprämienmodelle in den Mitgliedsstaaten ist im Mitteilungsentwurf der Kommission nicht erkennbar, das heißt auch: keine Verabschiedung von historischen Bezügen und Beibehaltung der Möglichkeit gekoppelter Zahlungen bei Mutterkühen, Schafen und Ziegen.

Vermischung der Säulen

Die Bedeutung einer starken Zwei-Säulen-Struktur der GAP wird zwar betont, gleichzeitig erfolgt aber eine Vermischung und Umverteilung („Greening", Ausgleichszulage, Sozialpolitik). Das „Greening" der GAP wird als Vermeidung von Klima- und Umwelteffekten verstanden. Dadurch sind Überschneidungen mit Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule programmiert (Bürokratie!). Eine als „Nachteilsausgleich" eingeführte „Greening-Komponente" wirkt de facto wie eine Kürzung der Betriebsprämie. Schließlich passt eine „ökologische Stilllegung" in Zeiten knapper Flächen zur Ernährungs- und Energiesicherung kaum in die „Welt".

Die Überführung der Ausgleichszulage in die 1. Säule wirft Fragen nach der Gebietskulisse, der Umverteilung von Mitteln und Differenzierung nach unterschiedlicher Schwere der Benachteiligung auf. Für Betriebe innerhalb der Betriebskulisse wäre die Überführung in die 1. Säule eine „sichere Sache", wird doch die Ausgleichszulage auf Ebene der Politik in EU und Bund, aber auch der Wissenschaft überhaupt nicht in Frage gestellt. Problematisch wird die Sache an den Fördergrenzen (Gebietskulissen) und außerhalb der benachteiligten Gebiete: Soll der Weg hier in Richtung „grün angestrichener Betriebsprämie mit Sozialfaktor" gehen?

Umso mehr kommt es in der weiteren Diskussion darauf an, Verbündete auf EU-Ebene zu finden und auch innerhalb Deutschlands eine einheitliche Position zwischen Bund und Ländern aufzubauen. Dieses war im April auf der Agrarministerkonferenz (AMK) in Plön „mit Mühen" noch halbwegs gelungen. Nachdem sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat inzwischen geändert haben, steht diese Einheitlichkeit mehr und mehr auf „wackeligem" Fundament, wie die AMK am 8. Oktober in Lübeck deutlich gemacht hat. In den „Köpfen" einiger Landesregierungen möchte man die Zahlungen der 1. Säule künftig an Kriterien binden, die hier definitiv nichts verloren haben (Umwelt- und Sozialpolitik). Und: Mangels eigener Kofinanzierungsmöglichkeiten liebäugeln einige Minister mit der Möglichkeit, Aufgaben der 2. Säule künftig in die 1. Säule umzuschichten. Eine Entwicklung, die das Landvolk Niedersachsen als Berufsstand definitiv nicht mittragen kann.

Basisbetrag von 150 Euro

Der Bund „bastelt" derweil an politischen Rückzugslinien. So wird nach internen Überlegungen ein Basisbetrag der Betriebsprämie von z.B. 150 oder 180 €/ha diskutiert. Mitgliedsstaaten, die derzeit unter diesem Betrag liegen, werden „aufgefüllt": Bei 150 €/ha wären dieses Rumänien und drei baltische Staaten. Bei 180 €/ha zusätzlich Portugal und bei 200 €/ha zusätzlich die Slowakei und Polen. Die Umverteilung würde nach dieser Überlegung allein zu Lasten der Mitgliedsstaaten mit Direktzahlungen über 250 €/ha gehen. Nach internen Berechnungen ergäbe sich für Deutschland dadurch eine Kürzung der Direktzahlungen zwischen 3 und ungefähr 10 %. Aber derzeit fehlen für derartige Überlegungen noch Verbündete.
Dr. Wilfried Steffens, Landvolk Niedersachsen